Политическое и экономическое противостояние Запада Китаю может повлиять на многие сферы и страны. Поэтому многие пристальное наблюдают за развитием отношений между крупнейшими мировыми игроками – США, Китаем и ЕС. Но, большинство видят только результаты, а почему так происходит и чем вызваны действия разных сторон, достаточно сложный вопрос, в котором мы попытаемся разобраться в данной статье и понять то, чем руководствуется Запад в отношении построения политики относительно Китая – Портал PRC.TODAY.
Основные выводы
- В последние годы ЕС усилил свою осведомленность, инструментарий и административные возможности для борьбы с искажениями китайской экономической конкуренции. Жёсткие действия и дорогостоящие ответные меры Китая всё ещё впереди.
- В Соединенных Штатах растёт двухпартийный консенсус в отношении необходимости более решительной реакции на экономические перекосы в Китае. Администрация Байдена покончила с более противоречивой риторикой и позициями администрации Трампа, не отказываясь от подавляющего большинства экономических мер последнего. Чёткая позиция и подход к тому, как справиться с китайскими искажениями, всё ещё не выработаны.
- Китай стремится к новой модели развития, ориентированной на инновации и технологическую независимость, под всеобъемлющим сильным руководством государства-участника. Это, вероятно, усугубит его экономические диспропорции, особенно в отношении более инновационно-интенсивных развитых экономик.
- В условиях всё более искажающего Китая и трансатлантического выравнивания взглядов в этом отношении открылось уникальное окно возможностей для действий по исправлению либерального экономического порядка. Тем более, что Всеобъемлющее соглашение об инвестициях между ЕС и Китаем и Соглашение о 1-й фазе между США и Китаем, по-видимому, вряд ли вступят в силу.
- Для обновления многостороннего свода правил потребуется решимость ЕС противостоять ответным мерам со стороны Пекина и принятие возможности создания дополнительной многосторонней системы, если переговоры застопорятся. Соединенным Штатам необходимо будет уточнить свою позицию в отношении применимых многосторонних правил. Однако геополитические и технические сложности делают конкретные результаты долгосрочной игрой.
- ЕС и Соединенным Штатам необходимо будет пойти на уступки в отношении двусторонних разногласий, таких как то, как провести серьёзные переговоры по реформе ВТО и как привлечь развивающиеся экономики к более строгой промышленной политике.
- Параллельные действия с помощью их соответствующих односторонних инструментов для выравнивания игрового поля с Китаем могли бы стать быстрой победой для ЕС и Соединенных Штатов и способствовать трансатлантическому сотрудничеству. Секторы, приоритетные в промышленных планах Китая, являются хорошими целями, имеют стратегическое значение и подвержены китайским инновационным искажающим каналам, неправильно описанным в текущем своде правил.
- Рабочая группа по глобальным торговым вызовам Совета ЕС-США по торговле и технологиям предлагает хорошую площадку для начала серьёзных дискуссий по общим действиям против китайских искажений, а также по многосторонним дисциплинам.
- Учитывая масштабы совместных усилий, необходимых для борьбы с китайскими искажениями, ЕС и Соединенные Штаты должны, по крайней мере временно, отложить в сторону раздражители в своих торговых отношениях и области, в которых их взгляды не сходятся.
1. Введение: Трансатлантическое сотрудничество необходимо для решения экономических проблем, связанных с новой моделью развития Китая
Борьба за равные условия с Китаем становится всё более общим приоритетом для Европы и Соединенных Штатов. Администрация Байдена поставила Китай и создание альянсов в центр своего внешнеполитического повествования. Аналитическая основа, которую он заложил для своих отношений с Пекином как с партнёром, конкурентом и системным соперником, очень похожа на структуру ЕС.
ЕС встретил новую администрацию США амбициозным предложением о сотрудничестве в рамках обновленного либерального порядка, основанного на правилах. Это привело к созданию Совета ЕС по торговле и технологиям, призванного «координировать подходы к ключевым глобальным торговым, экономическим и технологическим вопросам», чтобы «лучше защитить наши предприятия и работников от недобросовестной торговой практики». Рабочая группа совета занимается «глобальными торговыми проблемами», в основном для устранения китайских искажений.
Борьба с искажениями является главным приоритетом планов торговой политики ЕС и США. Согласно определению Всемирной торговой организации (ВТО), термин «искажение» описывает ситуацию, когда «цены и производство выше или ниже уровней, которые обычно существуют на конкурентном рынке».
Трансатлантическое сотрудничество становится ещё более актуальным по мере того, как Китай развивает экономическую систему, нацеленную на технологическое лидерство под руководством государства, и становится всё более настойчивым в пересмотре правил глобализации. Эта «новая модель развития» предполагает инновационное использование рыночных сил для распределения ресурсов под сильной направляющей рукой государства-участника, включая новые типы каналов искажений (см. Рисунок 2). Это привело к часто неправильно понимаемому сочетанию совершенствования нормативно-правовой базы Китая, ограниченной либерализации и целенаправленной открытости, а также промышленной политики, ориентированной на технологии.
Этот монитор оценивает осуществимость и конкретные условия сотрудничества между ЕС и Соединенными Штатами для выравнивания экономических условий с Китаем. В нём не рассматриваются проблемы, связанные с китайской экономикой, но менее непосредственно с проблемой равных условий, например, экономической конкуренции, безопасности и доверия (например, в отношении промышленных стандартов, экспортного контроля, проверки инвестиций, зависимости от поставок или передачи данных), или ценностей и политики (принудительный труд, технологии двойного назначения, промышленные стандарты или экономическое принуждение). Это также не затрагивает обсуждение достоинств и недостатков промышленной политики и искажений в целом.
В первом разделе рассматривается возможность сотрудничества в целях обновления международного свода правил, особенно в ВТО, с учётом второго наилучшего варианта либерального и основанного на правилах плюрилатерального порядка. Во втором разделе рассматриваются односторонние инструменты ЕС и США, которые можно было бы использовать параллельно. В анализе описывается недавняя эволюция внутренних позиций, а также усилия по сотрудничеству, прежде чем оценивать перспективы расширения сотрудничества (см. Рисунок 3).
2. ЕС и США имеют общий интерес в обновлении международных правил, касающихся искажений, но расходятся в своём подходе
ЕС и Соединенные Штаты стали недовольны сводом правил ВТО, который, с учётом Китая, они считают непригодным для борьбы с искажениями (см. Рисунок 1). Книга правил ВТО, утвержденная в 1994 году, устанавливает высокое бремя доказывания, прежде чем странам будет разрешено устанавливать тарифы на субсидируемые товары. Более того, обязательства ВТО по прозрачности субсидий являются беззубыми и плохо соблюдаются. Субсидирование за счёт финансирования ниже рыночных (в форме дешёвых кредитов или дешевых акций) – или за счёт ресурсов ниже рыночных также трудно продемонстрировать в ВТО. Правила ВТО должным образом не охватывают субсидии для производственных площадок в третьих странах или тех, которые направляются через управляемую государством организацию. Кроме того, правила вообще не распространяются на сектор услуг.
ЕС и Соединенные Штаты на протяжении многих лет выдвигали аналогичные требования об изменении в ВТО, позволяющем странам самостоятельно присваивать статус «развивающейся страны», что выгодно Китаю. Обращение с нерыночной экономикой, нарушение прав интеллектуальной собственности, валютные курсы и экологические проблемы – всё это также иногда упоминалось в Брюсселе и Вашингтоне для повышения дисциплины.
Многосторонний свод правил по экономическим взаимодействиям – длительные усилия по предотвращению политики «попрошайничай у соседа».
Большинство нефинансовых международных экономических взаимодействий подчиняются многосторонним правилам, созданным для того, чтобы не стимулировать страны проводить экономическую политику «попрошайничай у соседа». Первоначально скоординированное снижение торговых барьеров после Второй мировой войны, в первую очередь тарифов, Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) и ВТО разработали свод правил, запрещающих наиболее хищническое поведение, такое как экспортные субсидии, дискриминация в отношении иностранных фирм или продуктов и грубые нарушения прав интеллектуальной собственности. ВТО позволяет членам повышать тарифы на товары, цены на которые, как было доказано, были искажены и, таким образом, ущемляли их коммерческие интересы. Механизм урегулирования споров ВТО может позволить стороне пропорционально повышать барьеры против нарушения членом своих обязательств.
2.1 Трансатлантическое видение того, как обновить свод правил ВТО, является необходимым первым шагом
Серьёзная дискуссия между всеми членами ВТО относительно таких трансатлантических проблем ещё не началась. Поскольку организация функционирует исключительно на основе единодушия, для инициирования такого обсуждения и его завершения необходимо всеобщее согласие. Ссылаясь на отсутствие рассмотрения в ВТО давно требуемых реформ, администрация Трампа решила заблокировать механизм урегулирования споров (DSM), наложив вето на новых членов своего Апелляционного органа. Из-за возникшего в результате недостаточного числа участников DSM неактивен с конца 2019 года.
Блокировка Соединенных Штатов направлена на то, чтобы вынудить к обсуждению свода правил, а также самого DSM. В Вашингтоне существует двухпартийная критика автономной разработки DSM книги правил посредством её обязательного толкования правил ВТО при объяснении своего окончательного решения по спорам. Соединенные Штаты рассматривают отсутствие политического надзора со стороны государств-членов за этим квази-прецедентным правом как нарушение суверенитета своих граждан. В этом вопросе ЕС расходится с Соединенными Штатами. Он стремится к созданию DSM, независимого от политического давления, и разделяет с механизмом лишь некоторые технические проблемы, с которыми сталкиваются Соединенные Штаты (продолжительность процедур, продолжительность мандатов членов и т.д.).
Соединенные Штаты и ЕС до сих пор не смогли продвинуться вперёд с общим подходом к началу переговоров из-за их расхождений в отношении конечной цели учреждения, а также отсутствия взаимного доверия. Администрация Трампа неоднократно заявляла, что ЕС отказался участвовать в обсуждении причин того, что он воспринимал как недостатки ВТО.
Например, её торговый представитель считал,что ВТО была создана для того, чтобы все её члены стали рыночными экономиками,что европейские страны отвергают. Более того, ЕС неохотно вступал в контакт с администрацией из-за опасений, что он препятствует организации только для того, чтобы способствовать ее собственному протекционизму.
Европейские страны зашли так далеко, что внесли свой вклад во временный механизм обхода блокировки DSM США с 15 другими членами ВТО (включая Китай), который предназначен для отражения DSM. Тем не менее, ЕС также поддержал предложение о реформе DSM, в том числе путём ограничения его полномочий по толкованию посредством надзора ex post со стороны членов.
Администрация Байдена не сохранила радикальную идеологическую позицию своего предшественника по ВТО, но она не изменила позицию США по блокировке DSM и сохранила тарифы на Китай, первоначально введённые для стимулирования реформы. Более того, ей ещё предстоит изложить своё видение ВТО, что не входит в число её заявленных приоритетов.
ЕС давно заявил, что разблокирование DSM должно предшествовать любым общим действиям по реформе ВТО, но отказался рассматривать что-либо, кроме давления со стороны коллег, для продвижения реформы вперёд. Тем не менее, в последнее время он продемонстрировал восприимчивость к некоторым опасениям США по поводу мониторинга членами де-факто прецедентного права DSM. Однако без предоставления ЕС серьёзных альтернативных рычагов для начала обсуждения реформ в ВТО вряд ли представляется возможным, чтобы Соединенные Штаты отказались от своего блокирующего подхода, тем более что многие в Вашингтоне сомневаются в решимости европейских стран противостоять искажающей практике Китая.
С недавно созданным Советом ЕС и США по торговле и технологиям (TTC) пара обязалась «совместно работать над продвижением надлежащего функционирования переговорной функции ВТО и системы урегулирования споров, которая требует решения давних проблем» (последнее относится к вопросам прецедентного права). Тот факт, что ни в соответствующем информационном бюллетене ЕС, ни в коммюнике первой встречи в сентябре не упоминалось о решении давних проблем, вероятно, указывает на то, что ещё предстоит проделать работу. Лидеры обеих сторон также ещё не объявили о каких-либо шагах по устранению ограничений на рычаги воздействия. В коммюнике по итогам саммита G7 в июне не было упомянуто DSM, когда он призывал к реформе ВТО. Это указывает на необходимость в первую очередь общей позиции ЕС и США.
Чем больше число сторонников предложения о реформе, тем сильнее давление на Китай. Это также делает более вероятной возможность установления нового и более глубокого плюрилатерального порядка в случае, если обсуждения реформы ВТО застопорятся; потенциальный рычаг для начала обсуждения. Соединенные Штаты и ЕС должны чётко признать возможность такого исхода, учитывая, что для любой реформы ВТО потребуется единодушие.
2.2 Трансатлантический взгляд на обновленные правила ВТО представляется в пределах досягаемости
Обсуждения правил ВТО, начатые в 2017 году между ЕС, Соединенными Штатами и Японией, достигли прогресса, но, по-видимому, прекратились в январе 2020 года. Эта трёхсторонняя структура была создана для укрепления их «приверженности обеспечению глобального игрового поля». Обсуждения были организованы вокруг прозрачности, субсидий и государственных предприятий (госпредприятий). Это привело к совместным коммюнике и официальным предложениям.
В то время, когда трёхсторонние обсуждения прекратились, Соединенные Штаты и Китай договорились о двусторонней сделке 1-го этапа, и новые тарифы США ударили по европейским товарам. Между тем, диалог ЕС-Китай по реформе ВТО, созданный в 2018 году, не подал никаких признаков жизни, вероятно, из-за одновременных дискуссий по Всеобъемлющему соглашению ЕС-Китай об инвестициях (CAI). С тех пор как соглашение было объявлено в декабре 2020 года, Китай не проявлял никакого интереса к реформе свода правил ВТО, что, вероятно, противоречит ключевым характеристикам его модели.
После согласования «создания прямых или косвенных стимулов для членов ВТО для полного соблюдения их обязательств по уведомлению» в ВТО в 2018 году ЕС, Соединенные Штаты и Япония представили предложение о прозрачности в ВТО с целью получения своевременных и правильно уведомленных субсидий. Идея состоит в том, чтобы повысить стоимость уведомления о несоблюдении субсидий – плохо соблюдаемое обязательство, которое не требует какого-либо серьёзного правоприменения.
Например, Китай не уведомлял о каких-либо субсидиях свои местные органы власти до 2016 года, хотя они несут ответственность за большую часть расходов, и он по-прежнему сообщает лишь о нескольких. В соответствии с CAI Китай согласился обнародовать субсидии в сфере услуг, а также создать механизм, позволяющий ЕС получать информацию о субсидиях для любой компании.
Общие проблемы привели три стороны к согласованию предложения о субсидиях в январе 2020 года, детали которого не были обнародованы, поскольку трёхстороннее сотрудничество, по-видимому, прекратилось. Обновление включает в себя более широкий охват наиболее вредных, и, следовательно, запрещённых – субсидий, смягчение бремени доказывания стороны, подавшей жалобу, и более применимые правила о субсидиях за счёт льготных цен, кредитов или справедливости.
Транснациональные субсидии (когда поддержка со стороны одного государства предоставляется для производства в другом) прямо не упоминаются, но могут быть эффективно охвачены при рассмотрении вопроса о снижении бремени доказывания. О распространении норм ВТО на сферу услуг не упоминалось, возможно, потому, что администрация Трампа сосредоточилась на промышленных секторах.
ЕС, Соединенные Штаты и Япония не смогли воплотить общие опасения по поводу госпредприятий в соглашение. Они заявили, что «необходимо лучше решать проблемы искажающего рынок поведения государственных органов», которые являются инициаторами и бенефициарами искажений, посредством более широкого юридического определения того, что такое ГП, и дополнительных обязательств по обеспечению прозрачности.
Отсутствие прорыва в этом вопросе между тремя сторонами в течение более чем трёх лет, вероятно, свидетельствует о трудностях между республиканской администрацией, которая строго относилась к государственным предприятиям, и ЕС, более сосредоточенным на поведении фирм, чем на их собственности.
Введение санкций ВТО в отношении государственных предприятий было чувствительной темой для Китая. Госпредприятия являются важнейшей особенностью модели, продвигаемой КПК, и этот вопрос вписывается в китайский нарратив развитых экономик, навязывающих свою модель другим. Амбициозное определение и дисциплины, содержащиеся в CAI, могут, однако, указать путь вперёд.
Администрация Байдена ещё не проявила интереса к совместным усилиям в ВТО, она поддержала внутреннюю промышленную политику и сосредоточилась на создании большего числа рабочих мест в США и снижении зависимости от торговли. В ТТК ЕС-США и июньском коммюнике G7 подчёркивается необходимость обновления свода правил ВТО по субсидиям, государственным предприятиям и прозрачности. Однако ни один из них не одобряет работу трёхсторонней комиссии ЕС-США-Япония, несмотря на предложение ЕС сделать это. Это может свидетельствовать об отсутствии консенсуса в администрации Байдена, а также о том, что расхождения с ЕС являются низким приоритетом для правительства США по сравнению с восстановлением экономики и реиндустриализацией.
Тем не менее, демократы обычно занимают менее агрессивную позицию в отношении государственных предприятий, позицию, которую разделяют некоторые кандидаты в штат торгового представителя США и на которую потенциально намекают в недавних официальных документах. Кроме того, администрация Байдена продемонстрировала готовность сотрудничать с ЕС, отложив в сторону большинство трансатлантических торговых конфронтаций, возникших при Трампе.
2.3 ЕС и Соединенным Штатам необходимо заручиться поддержкой развивающихся стран
Обычный разрыв между развитыми и развивающимися экономиками, вероятно, будет фатальным для любой попытки реформы ВТО. Это также сделало бы альтернативный плюрилатеральный порядок, основанный на правилах, менее жизнеспособным. В ходе работы с другими членами почти исключительно страны с развитой экономикой выразили поддержку работе трёхсторонней комиссии ЕС-США-Япония. Это напоминание о том, что эти проблемы являются обычными для стран с развитой экономикой.
Раскол между этими и развивающимися странами был ключевым препятствием на пути переговоров в ВТО в течение десятилетий, и это может повториться в ходе этих реформ. Это может быть даже более верно, поскольку Китай неоднократно позиционировал себя как вестник развивающихся стран – позиционирование в соответствии со статусом развивающейся страны в ВТО (см. вставку). ЕС и Соединенные Штаты в итоге выдвинули два отдельных предложения по сужению сферы гибких возможностей для развивающихся стран в ВТО, в основном имея в виду Китай, несмотря на первоначальные надежды в трёхсторонней комиссии. Ни один из них не получил большой поддержки.
Соединенные Штаты сосредоточили внимание на условиях доступа к преимуществам статуса развивающейся страны, что фактически исключило бы Китай из них, а не из самого статуса. ЕС поддерживает подход «соглашение за соглашением» для нового расширения, наряду с более целенаправленным набором гибких возможностей, которые также исключают Китай.
Особый и дифференцированный режим (SDT) в ВТО, в значительной степени приписываемый самому себе статус, который препятствовал переговорам
Особый и дифференцированный режим в ВТО соответствует статусу с некоторыми изъятиями и поддержкой. В нынешних рамках эти возможности ограничены, но для более целевых наименее развитых стран. Тем не менее, поскольку около двух третей членов (от Сингапура до Китая и Экваториальной Гвинеи), относят себя к категории развивающихся стран, обсуждение ОДР (принципа ВТО) – отягощает все переговоры по установлению новых правил. Отчасти именно поэтому с 1995 года в ВТО не было достигнуто ни одного серьёзного нового соглашения.
Предоставление развивающимся странам более целенаправленного, но более широкого пространства для промышленной политики побудило бы их поддерживать более жёсткие правила для постоянных членов. Развивающихся стран последовательно требуют расширения доступа в ВТО к рынкам сельскохозяйственной продукции с развитой экономикой и расширения пространства для маневра в промышленной политике.
С учётом политической динамики в Соединенных Штатах и Европе, направленной против усиления иностранной конкуренции для отечественных фермеров, предложение менее строгих правил для «подлинных» развивающихся стран в проведении промышленной политики, по-видимому, является их единственным оставшимся козырем. Кроме того, предложение о пространстве для промышленной политики может вбить клин между Китаем и многими его долгосрочными союзниками по ВТО.
Администрация Байдена ещё не сформулировала позицию по особому и дифференцированному обращению, но она согласилась «продолжать сотрудничать» по этому вопросу в ТТК. Его сосредоточенность на развитии альянсов, внутренней промышленной политике и содействии развитию в бедных странах может привести к тому, что он займёт более гибкую позицию.
2.4 Трансатлантическое сотрудничество в области международных правил и действий в отношении экспортных кредитов может оказать заметное влияние
В то время как разговор о международных экономических рамках и искажениях часто фокусируется на ВТО и торговле, другие форумы также устанавливают правила и стандарты для выравнивания международного игрового поля.
Международный свод правил по экспортным кредитам устанавливается Соглашением Организации экономического сотрудничества и развития об официально поддерживаемых экспортных кредитах, направленным на «создание равных условий» для такой поддержки. Соглашение регулирует процентные ставки и объём такого финансирования, обеспечивая при этом прозрачность в квазиреальном времени. Это было закреплено в ВТО, предусматривающем использование экспортных кредитов, которые автоматически соответствуют правилам ОЭСР в соответствии с правилами ВТО.
Однако ни ВТО, ни ОЭСР не обеспечивают эффективного механизма урегулирования споров по этому вопросу. У последнего его нет, в то время как первый страдает от бремени доказывания и задержек с процедурами. Несмотря на то, что за последние пять лет Китай предоставил столько экспортных кредитов, сколько все остальные страны G7 вместе взятые, планирует предоставить ещё больше, Китай не является частью соглашения. Кроме того, китайские экспортные кредиты выделяются как особенно непрозрачные.
ЕС и Соединенные Штаты уже давно настаивают на том, чтобы Китай присоединился к соглашению ОЭСР. Усилия США привели к тому, что Китай принял участие в создании Международной рабочей группы по экспортным кредитам, которая была создана в 2012 году «для достижения конкретного прогресса в разработке набора международных руководящих принципов по предоставлению официального экспортного финансирования … к 2014 году». Переговоры группы завершились в ноябре 2020 года, и большинство членов указали на отсутствие усилий со стороны Китая.
Намерения трёхсторонней комиссии ЕС, США и Японии продолжить эту тему не привели ни к какому результату, вероятно, потому, что Соединенные Штаты боролись за внутреннее обсуждение экспортных кредитов, которое закончилось в 2020 году, когда его экспортно-кредитный банк вернулся к регулярным операциям после нескольких лет приостановки.
Сотрудничество в действиях против китайского поведения в отношении экспортных кредитов может стать одним из первых результатов обновления международных правил для выравнивания игрового поля с Китаем. Администрация Байдена определила «экспортное финансирование» в качестве одного из китайских искажений, которые следует устранить. Аналогичным образом, в обзоре торговой политики ЕС 2021 года упоминается о необходимости «стратегии ЕС в отношении экспортных кредитов». Недавние расследования ЕС по борьбе с субсидированием китайских продуктов были нацелены на страхование экспортных кредитов на нерыночной основе.
Возобновление сотрудничества ЕС и США в этой области может материализоваться различными способами. Обновление правил ВТО могло бы способствовать эффективному противодействию экспортным субсидиям, но это будет только в долгосрочной перспективе. Можно было бы разработать общие меры или руководящие принципы для инструментов защиты торговли от экспортных кредитов ниже рыночных. Соглашение о систематическом согласовании финансовых условий Китая, которое разрешено соглашением ОЭСР и было поручено Экспортно-импортному банку Соединенных Штатов в 2019 году, будет быстро реализовано, но потенциально дорого.
2.5 ЕС и США должны признать, что они менее стремятся к сближению по другим многосторонним темам
Страна, получившая в ВТО статус страны с нерыночной экономикой (NME), облегчает введение более крупных штрафных санкций со стороны своих торговых партнёров. Китай находился в этой категории до 2016 года, и долгое время весьма спорным вопросом было то, отпустит ли он тогда этикетку, как он утверждал, или потребуется новое решение. Этот вопрос остался нерешенным и считался менее приоритетным, поскольку Соединенные Штаты и Китай вступили в торговую войну. ЕС решил этот вопрос в одностороннем порядке и эффективно. Оно шло со своими собственными страновыми и отраслевыми оценками, в то время как Соединенные Штаты просто продолжали относиться к Китаю как к NME.
Подход ЕС, который был признан соответствующим требованиям ВТО, мог бы вдохновить Соединенные Штаты, но не было никаких признаков того, чтобы последовать его примеру. Тем временем Китай начал обозначать США как NME в некоторых своих собственных расследованиях в области защиты торговли, что могло бы придать импульс трансатлантическому сотрудничеству.
Похоже, что ЕС признал, что Соединенные Штаты предпочитают решать проблему принудительной передачи технологий за пределы ВТО, хотя у него нет чёткого пути вперёд в этом отношении, поскольку CAI находится в подвешенном состоянии. Для Соединенных Штатов такие принудительные переводы материализовались в Китае «посредством устных инструкций и за закрытыми дверями», что усложняло задачу ВТО. После первоначальных переговоров в трёхстороннем формате администрация Трампа пошла на односторонние тарифы на 200 миллиардов долларов на китайские товары, что в конечном итоге привело к заключению «Фазы 1» сделки с Китаем. Сделка запрещает обусловливать доступ к рынку для передачи технологий, в то же время направленная на укрепление интеллектуальной собственности в Китае. 41 год
Со своей стороны, ЕС впервые инициировал дело ВТО против такой китайской практики в 2018 году, которое было приостановлено на довольно долгое время, вероятно, из-за переговоров CAI. В конечном итоге, CAI включил эквивалентные нормы о принудительной передаче, как и в сделке на этапе 1. Недавнее предложение ЕС о сотрудничестве с Соединенными Штатами отделило реформу ВТО и передачу технологий.
Не было никаких признаков намерений трансатлантического сотрудничества в отношении валютных курсов, что полностью отсутствует в своде правил ВТО и в отношении которого ЕС не проявил никакого аппетита. Соединенные Штаты, которые уже давно жалуются на недооценку китайской валюты, оказывают одностороннее давление, чтобы лучше дисциплинировать искажения обменного курса. Сделка фазы 1 содержит обязательства о невмешательстве, впервые предусматривающие определённую форму принуждения по этому вопросу. Соединенные Штаты также указали в конце 2020 года недооцененный юань в качестве источника субсидирования некоторых китайских товаров, что было подтверждено в 2021 году при Байдене.
Тем не менее, администрация Байдена переключила своё внимание с оценки курса юаня на прозрачность и подозрения в скрытых валютных интервенциях через государственные банки. Отсутствие международных правил отражает случай в Китае Соглашения Плаза 1985 года, в котором Соединенные Штаты и их европейские союзники заставили Японию согласиться на повышение курса иены, что указывает на более жёсткое давление со стороны Китая. Кроме того, в то время как управление обменным курсом Китая по-прежнему непрозрачно, Международный валютный фонд оценил курс юаня как «в целом соответствующий его [экономическим] основам» в течение десятилетия.
Администрация Трампа предприняла запоздалую попытку вооружить расхождения в амбициях экологических норм с точки зрения равных условий, чтобы преследовать Китай. Ни одна другая страна не высказалась в поддержку этого подхода. Тем не менее, Палата представителей и Сенат настаивали на том, чтобы администрация Байдена действовала, пока без чёткого ответа.
ЕС крайне неохотно смешивает экологические вопросы с вопросом о равных условиях игры. Она приложила значительные усилия, чтобы отвлечь разговор о предлагаемом ею механизме корректировки углеродных границ от этих соображений.
3. Избирательная координация ЕС и США в отношении их односторонних действий может проложить путь для многосторонних усилий
В то время как действия США в отношении Китая во время администрации Трампа привлекли внимание, ЕС в течение нескольких лет укреплял свой односторонний инструментарий, чтобы защитить свой рынок от искажений. Эти усилия во многих отношениях позволили ЕС опередить Соединенные Штаты (см. Рисунок 1).
3.1 Совместные санкции в отношении секторов, наиболее субсидируемых Китаем, помогли бы укрепить доверие
ЕС усилил свои правовые и административные возможности по введению тарифов на искажённый импорт, имея в виду Китай. Модернизация его инструментов торговой защиты (TDIS) в 2013-2017 годах была проведена в ответ как на бездействие в отношении некоторых китайских товаров, так и на прекращение статуса NME Китая. В первом докладе ЕС, в котором были представлены отраслевые и страновые классификации NME, упоминался Китай. Реформа облегчила и усилила тарифы TDI в соответствии с требованиями ВТО.
В дополнение к своим правовым возможностям ЕС укрепил свой административный потенциал, создав в 2020 году должность Главного сотрудника по обеспечению соблюдения торговых норм с мандатом на обеспечение соблюдения правил международной торговли и целевыми людскими ресурсами.
Европейская комиссия недавно продемонстрировала готовность действовать решительно и новаторски в отношении китайских искажений. С 2018 года TDI ЕС нацелены на новые искажения, такие как отсутствие разнообразия профсоюзов, политическое влияние через ячейки CCP в компаниях, субсидируемые производственные ресурсы, ограничения на экспорт сырья и субсидии, предоставляемые за границу в рамках BRI. Использование TDI увеличилось с 13 расследований в год в период с 2013 по 2017 год до 18 в 2019 и 2020 годах. Доля дел, связанных с Китаем, выросла до двух третей начатых процедур в 2020 году.
Соединенные Штаты также чаще использовали свои TDI, но без каких-либо аналогичных усилий по исправлению лазеек. Количество антидемпинговых и компенсационных пошлин, введённых в отношении Китая, выросло со 131 в 2014 году до 208 в январе 2021 года, что составляет треть всех случаев. Но, несмотря на динамику борьбы с искажениями в Китае, торговые средства США не охватывают транснациональные субсидии и не пытаются устранить искажения на рынке труда. В своей недавней презентации подхода администрации Байдена к Китаю торговый представитель США Кэтрин Тай признала необходимость новых инструментов против «массовых субсидий» со стороны Китая, а также перспективы сотрудничества с союзниками по этому вопросу. Одним из незначительных нововведений стало усиление в 2020 году возможности противодействия занижению курса иностранных валют, что привело к повышению тарифов в вышеупомянутом случае.
Сотрудничество между ЕС и Соединенными Штатами по их соответствующим инструментам ограничивалось совместным подталкиванием ОЭСР к информированию о поддержке производства, оказываемой государственными органами по всему миру. Это привело к появлению отчётов, в которых было установлено, что Китай обеспечивает 80 процентов мировых субсидий в таких секторах, как алюминий и полупроводники. В недавнем отчёте, охватывающем финансирование ниже рыночных через основные компании в 13 промышленных секторах, также отмечается, что Китай выделяется, со средней поддержкой за счёт цены акций ниже рыночной в размере двух процентов доходов фирм с 2005 по 2019 год по сравнению с нулевым процентом в странах ОЭСР.
Общие действия по ключевым темам и секторам могли бы установить новые стандарты для устранения искажений в Китае, одновременно укрепляя доверие и разъясняя необходимость реформы ВТО. Инновационное использование ЕС торговых средств защиты от искажений в Китае часто проверяет текущую структуру ВТО в тех самых пунктах, где считается необходимым обновление. Высокий приоритет, придаваемый администрацией Байдена трудовым правам, создаёт потенциал для сотрудничества по этой часто упускаемой из виду теме, как указано в коммюнике первого заседания TTC в сентябре.
Реакция Китая, вероятно, будет жёсткой в этом случае, поскольку это затрагивает основную характеристику режима КПК. Менее чувствительным вариантом было бы опираться на работу ОЭСР по каналам и секторам для китайских искажений, таким как полупроводники, железнодорожные транспортные средства, сталь, алюминий или телекоммуникационные кабели.
Такие совместные действия на этом фронте, возможно, можно было бы разделить с другими партнёрами по G7, что явно свидетельствует о заинтересованности в том, чтобы лучше противостоять искажениям в Китае. В то же время можно было бы активизировать усилия по лучшему пониманию и оценке искажающей практики в рамках ОЭСР.
3.2 Там, где подходы и приоритеты ЕС и США расходятся, трансатлантическое сотрудничество всё ещё может способствовать обмену информацией
Европейская комиссия новаторски предложила мобилизовать правила конкуренции для устранения последствий иностранных субсидий на едином рынке, в том числе для государственных закупок, услуг и иностранных закупок. Предлагаемое регулирование иностранных субсидий от мая 2021 года будет применяться к искажениям, не охватываемым ВТО (первые услуги, но потенциально также транснациональные субсидии или финансирование ниже рыночных), искажённым иностранным инвестициям и субсидируемым иностранным фирмам в государственных закупках. Таким образом, это предложение одновременно является рычагом, дополнительным инструментом и резервом для реформы ВТО.
Европейская комиссия с оптимизмом ожидает, что процесс принятия будет быстрым благодаря широкой поддержке, и надеется на его реализацию уже в 2022. Единственная официальная реакция Китая на данный момент указала на слабость предложения в отношении законодательства ЕС и правил ВТО и призвала выделить средства для инвестиций по приглашению государства-члена ЕС.
ЕС уже почти десять лет работает над Международным инструментом закупок (IPI), который может стать реальностью к 2022 году. IPI был одобрен Советом и передан Европейскому парламенту в июне. Он направлен «на укрепление позиций ЕС при ведении переговоров о доступе предприятий ЕС» к иностранным государственным закупкам.
На практике IPI облегчает исключение участников торгов из стран, не обязанных обеспечивать достаточную собственную открытость в государственных закупках для фирм ЕС. Таким образом, это было бы оборонительным и наступательным. Расхождения во взглядах между государствами-членами препятствовали прогрессу на уровне Совета ЕС; например, в отношении уровня штрафов для участников торгов из закрытых стран.
Хотя Китай официально не отреагировал, план ЕС, вероятно, способствовал новому предложению Пекина присоединиться к соглашению ВТО по этой теме в конце 2020 года. Вскоре за этим последовал проект внутреннего регламента, направленный на разъяснение, стандартизацию и обнародование всех внутренних государственных закупок. Оба, по-видимому, не отвечают требованиям ЕС, который имеет право вето на присоединение Китая к этому многостороннему соглашению ВТО. Соглашение о государственных закупках в ВТО (GPA) между ЕС и 20 другими членами (включая Соединенные Штаты) представляет собой обязательство по согласованию определенной степени доступа к государственным закупкам для других участников этой сделки, сделанное каждым участником.
Соединенные Штаты широко использовали инструменты национальной безопасности, чтобы блокировать китайские фирмы со своего рынка, иногда с мотивацией равных условий, уменьшая потребности в инструментах, подобных тем, которые предлагает ЕС. В последние годы усилился контроль за иностранными инвестициями, особенно в отношении китайских фирм, что способствует почти полному исчезновению китайских инвестиций. Многие китайские фирмы были запрещены из-за предполагаемых связей с китайскими военными. Государственные закупки, и без того лишь незначительно открытые, были де-факто закрыты для китайских фирм.
Перспективы сотрудничества ЕС и США в ближайшей перспективе, по-видимому, ограничены обменом информацией и контролем за ущербом. Настойчивость администрации Байдена в отношении международных правил и соразмерности предполагает более узкое использование Соединенными Штатами инструментов национальной безопасности. Однако его первые меры указывают на то, что любое сужение будет незначительным. Довольно закрытый характер государственных закупок в США и стремление к их дальнейшему закрытию для поддержки внутреннего производства ограничивают перспективы сотрудничества в среднесрочной перспективе.
Недавнее объявление о сотрудничестве по Китаю между комиссаром ЕС по вопросам конкуренции и торговым представителем США указывает на некоторые перспективы сотрудничества по новым инструментам ЕС в области конкуренции. Тем не менее, учитывая сильный акцент Соединенных Штатов на национальной безопасности, когда речь заходит о Китае, а также продолжающиеся внутренние дискуссии о реформе правил конкуренции для лучшего решения проблемы растущего влияния крупных компаний внутри страны, любая перспектива сотрудничества в среднесрочной перспективе, по-видимому, ограничивается обменом информацией.
4. Заключение
Расхождение во взглядах ЕС и Соединенных Штатов на китайские искажения во время администрации Трампа было в значительной степени преувеличено, а масштабы трансатлантического сотрудничества упущены из виду. С начала правления администрации Байдена более широкие общие черты подпитывают и без того сокращающийся, но, безусловно, остающийся – разрыв.
Однако необходимо иметь чёткое представление о расхождениях, чтобы максимально использовать нынешнее окно возможностей для реагирования на этот вызов международному экономическому порядку. Параллельные действия против наиболее распространённых искажений Китая предлагают способ углубить трансатлантические общности и укрепить доверие. Это необходимые предпосылки для более масштабного пересмотра многостороннего порядка, основанного на правилах.
Создание Совета ЕС-США по торговле и технологиям с его специальной рабочей группой по глобальным торговым проблемам могло бы во многом помочь в этом отношении. То же самое могла бы сделать и отдельная рабочая группа по воздушным судам, которой поручено решать проблему искажений, вызванных нерыночной экономикой.
Придерживаясь более требовательного подхода, основанного на правилах, а не специальных отступлений, можно было бы продемонстрировать, что в вопросах равных условий ЕС и Соединенные Штаты отстаивают принципы, основанные на правилах, которые, по их мнению, являются оптимально эффективными и не препятствуют развитию какой-либо страны. Это также было бы необходимо для установления дополнительного, более многостороннего порядка в, вероятно, сохраняющемся вакууме между искалеченным старым многосторонним порядком и новым порядком, который может быть согласован только после борьбы с Китаем.
Признание
Это исследование было поддержано грантом Фонда Форда и лицензировано для общественности в соответствии с международной лицензией Creative Commons Attribution 4.0. Авторы благодарны за вклад участников академического семинара, проведенного при подготовке настоящего доклада.
Статья отражает взгляды автора, которые могут не совпадать со взглядами Портала PRC.TODAY.
Статья о трансатлантическом сотрудничестве Запада и Китая, подготовлена Порталом PRC.TODAY по материалам аналитика Института китайских исследований Меркатора (MERICS) – Франсуа Чимица, исследования которого сосредоточены на экономическом развитии Китая, уделяя особое внимание внешней торговле и связанным с этим проблемам равных условий для его торговых партнёров. До прихода в MERICS он работал аналитиком по микрофинансированию в посольстве Франции в Пекине. После этого он был экономистом и заместителем начальника департамента торговой политики Министерства экономики и финансов Франции. Он также руководил курсом по китайской экономике в Sciences Po Paris. Франсуа получил степень бакалавра в области международной экономики и развития и степень магистра в области международной экономической диагностики и развития в Парижском университете Дофина.
Если вам понравилась статья или появились вопросы, оставьте ваш комментарий или обсудите эту статью на форуме.
